从“简单捐赠”到“政社协同”：基金会参与应急慈善的变迁
近日，《基金会蓝皮书：中国基金会发展报告（2025）》正式出版。蓝皮书由总报告、区域报告和专题报告三部分组成，围绕中国基金会发展的总体状况、区域发展和重点议题开展系统研究，为观察我国基金会行业的发展趋势与实践创新提供参考。
2011年至2016年，《中国基金会发展报告》（基金会蓝皮书）连续六年出版，系统记录了中国基金会的发展历程，成为观察行业发展的重要窗口。时隔近十年，北京基业长青社会组织服务中心重启中国基金会发展年度研究，编辑出版《基金会蓝皮书：中国基金会发展报告（2025）》，希望接续行业记录，沉淀行业知识，为基金会发展提供一份“导航图”。
本文分享其中专题报告《基金会参与应急慈善报告》的主要内容。报告由成都合众公益发展中心（基金会救灾协调会）研究团队完成，以我国应急慈善的发展为主线，结合政策演进、行业数据和典型案例，系统分析基金会参与应急慈善的发展历程、主要特点和演进趋势，并围绕制度建设、行业生态和机构能力提出发展建议，为推动基金会更加专业、有序、长效参与应急慈善提供参考。
报告作者：佟欣然、张文君、罗悦心
一、基金会参与应急慈善的概况
（一）应急慈善提出的背景及意义
在突发事件情境下，慈善组织的应对具有显著的特殊性：
- 需求高度复杂且动态演变，受灾对象需求具有强不确定性与紧迫性，精准识别难度大；
- 资源整合与调配压力巨大，需在极短时间内最大化动员并高效利用慈善资源；
- 跨部门、跨主体协同至关重要，依赖强有力的政府协调机制保障多元社会力量行动的有序性与高效性。
由于制度体系的不完善，应急慈善实践长期处于“体系碎片化、主体管理原子化、机制运行机械化”的困境之中，法律框架未能充分考虑应急状态对慈善资源响应速度、信息透明度、资源调配效率的特殊要求。
在此背景下，2023年底新修改的慈善法首次在法律层面明确了“应急慈善”的定义，并为其单设专章进行规范。这次修改本质上是国家应急治理现代化的制度赋能，依赖政府、基金会、行业生态三大路径的转型实现基金会应急参与的规范化、专业化与协同化发展。
应急慈善是指“发生重大突发事件需要迅速开展救助时，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当依法建立协调机制，明确专门机构、人员，提供需求信息，及时有序引导慈善组织、志愿者等社会力量开展募捐和救助活动”，其本质是慈善力量协助政府应对重大突发事件而采取的应急举措和处理方略，核心活动聚焦于救援、救灾及相关紧急慈善服务。
（二）基金会参与应急慈善的领域分布、资源配置与核心特征
图1 2008~2023年应急慈善类基金会数量变化与应急慈善项目数量变化情况
资料来源：基金会中心网
注2：应急慈善项目在本报告中指应急慈善类基金会为应对和响应突发事件而开展的项目。
从资金配置上看，统计数据显示，2022年到2023年应急慈善类基金会开展的救灾类重大公益慈善项目主要支出为直接或委托其他组织资助给受益人的款物。（见图2）
图2 应急慈善类基金会救灾类重大公益慈善项目支出明细统计
资料来源：基金会中心网
二、基金会参与应急慈善的发展历程
基金会参与应急慈善的发展，是我国社会力量逐步融入灾害治理体系、由自发响应向制度协同逐步演进的过程。基金会在政策环境完善、社会组织专业能力提升以及协同机制创新三者的互动中不断发展。政策环境的逐步完善与突发事件的需求应对，推动基金会形成与国家应急管理体系转型相适应的应急慈善参与格局。
从体制变迁看，基金会参与应急慈善经历了从民政统管到政社协同治理的转型。
从法律机制视角看，我国应急慈善制度建设经历了逐步完善的过程：
1999年，《中华人民共和国公益事业捐赠法》奠定了救灾捐赠法治化建设基础。
- 2001年，《民政部关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见》推动了经常性社会捐助工作的开展，完善了该类工作的管理和运行机制、健全了社会捐助活动服务网络，标志着我国经常性社会捐赠事业向制度化过渡。
- 2010年，《自然灾害救助条例》首次明确“鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动”，为基金会积极参与应急慈善工作提供了政策驱动和支持，但该阶段的政策框架仍显模糊。
- 2013年，雅安地震后，公益慈善类社会组织登记“双重管理限制取消”，民政部通过捐赠公告放开募捐主体限制；同时社会对慈善组织透明度诉求推动基金会开始重视规范化建设；兴业银行通过对深圳壹基金公益基金会等机构定向捐赠，开启企业与基金会协同救灾的早期探索。
- 2015年，《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》鼓励多方参与、协调联动，明确社会力量在常态减灾、紧急救援、过渡安置及恢复重建各阶段的参与范围，为基金会等社会组织提供了制度依据。
- 2016年，慈善法的颁布奠定了慈善事业规范化发展的基础，其虽未明确“应急慈善”概念，但为基金会参与灾害响应提供了合法性支撑。此外，民政部救灾司于2016-2017年建立社会力量参与救灾协调服务平台，承担信息、需求对接和资源协调等功能，推动应急慈善从分散响应向有序协同转型。
- 2020年，民政部发布专项公告引导慈善力量参与防疫，成为关键转折点。
- 2021年，民政部开展多个社会组织专项整治活动，同时进一步规范全国性社会组织评估工作；此外，完善社会力量参与基层治理激励政策。
- 2023年，《关于加强政府救助与慈善帮扶有效衔接的指导意见》颁布，进一步明确了慈善组织服务的定位、目标与功能。新修改的慈善法新增“应急慈善”专章，标志着基金会参与应急慈善的机制进入法治化、规范化新阶段，从制度层面明确了基金会在应急救灾中的地位与参与方式。
- 2024年，新修订的突发事件应对法进一步将慈善组织纳入应急管理体系，明确其在物资保障、运输协调中的法定角色。在配套政策方面，税收优惠与流程简化措施形成制度合力，为应急慈善活动提供刚性保障。
- 2024年，应急管理部与基金会系统联合建立的应急物资政社协同保障机制，标志着国家层面应急慈善机制的进一步完善。该机制以“政府主导、政社协同、市场参与”为核心，在2024年南方水灾中首次实践即展现显著效能。此外，地方立法也进一步细化协同机制。
基金会参与应急慈善的机制演进始终受政策驱动，从早期民政统管的粗放式协同，到职权调整期的社会自主探索，再到法律完善后的规范化政社协同，逐步构建起与我国应急管理体系相适配的应急慈善参与模式，为提升突发事件应对效能提供了重要支撑。
（二）基金会实践发展回顾及阶段性特征
根据基金会参与应急慈善的政策环境和行动机制，基金会参与应急慈善大致经历了6个发展阶段。
2. 2008-2012年：快速涌现
2008年汶川地震发生后，据不完全统计，300多家社会组织参与到一线救援工作中，催生了如蓝天救援队等多家灾害救援民间组织，从而开启了社会力量大规模参与救灾的新纪元。在这一时期，应急救灾类基金会数量快速增长，并在2010年青海玉树地震发生后达到峰值，当年应急慈善类基金会数量超过300家，应急慈善项目数量超过400个。（见表1）
3. 2013-2017年：初期协同
这一阶段，随着公益慈善类社会组织登记“双重管理”限制取消、行业协作机制不断完善，2013年应急慈善类基金会增长较快，新增数量超过300家；良好的信息共享与传递机制为项目实施提供了有效助力，2013年应急慈善项目超过500个（见表2）。基金会正式迈向理性救灾新形态，工作体现出明显的协同化、标准化、专业化趋势。同时，基金会的关注方向开始向灾前覆盖，意识到灾前减灾、备灾和抗灾的重要性，纷纷开展应急能力提升项目。不过，部分基金会仍面临应急经验缺乏、专业人才不足、响应流程混乱的困境，行业协同有待进一步深化。
表2 2013～2017年应急慈善类基金会与应急慈善项目概况
这一阶段，应急慈善类基金会的数量和规模显著提升（见表3），其参与应急慈善的工作内容也体现出一系列新变化和新特征。
2019年，有关部门积极推动应急救援相关制度标准的完善，在此背景下，基金会助力地方应急能力提升工作的力度进一步扩大，相关项目持续增多，提升策略也从加强地方减灾、备灾能力拓展到因地制宜、因人制宜开展防灾保护工作。
2020年新冠疫情突发，应急慈善的工作范围由自然灾害拓展至公共卫生领域。民政部发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，引导社会慈善组织积极参与抗疫救灾工作，充分发挥了社会资源对政府防疫工作的补充作用。除资金和物资援助，以及号召广泛参与抗疫志愿服务外，基金会还同步开展众多慈善项目，如心理疏导、特殊群体防护、健康科普、科研支持等。值得一提的是，疫情中涌现出“社社协同”平台及机制，如基金会救灾协调会联合68家机构成立“抗击新冠疫情社会组织协作网络”，腾讯公益慈善基金会联合41家企业设立抗疫基金，建立公益物流平台，共同保障物资运输。
表3 2018～2020年应急慈善类基金会与应急慈善项目概况
这一阶段，应急慈善类基金会同时致力于自然灾害响应和新冠疫情防控两个方面。在此阶段，应急慈善类基金会数量达到近2000家，此后保持在一定水平上，没有大规模下降。一方面，企业基金会显著增多，且在应急慈善领域逐渐发挥重要作用。在河南水灾救援中，企业基金会成为社会力量整合慈善资源参与救灾工作的重要代表。另一方面，技术创新趋势不断增强：互联网成为募捐的重要支持平台，并在灾时救援方面极大促进了灾情信息传递与共享，在防灾能力提升方面推动应急慈善知识科普。
表4 2021～2023年应急慈善类基金会与应急慈善项目概况
2024年以来，中国应急慈善政策体系呈现多层次深化发展态势，逐步形成全周期、多主体、技术赋能的现代化治理框架。基金会的参与实践呈现鲜明时序特征，通过灾前能力培育、灾中高效响应、灾后可持续重建的全链条介入，形成了闭环管理模式。
从2023年底开始，应急管理部为探索在中央救灾物资保障基础上，统筹协调社会组织为灾区提供差异化、多元化物资保障的机制，推动与基金会救灾协调会及6家机构共同建立应急物资政社协同保障机制，形成“政府统筹—社会协同”的高效模式，实现“需求—资源—配送”的闭环。
基金会通过数字化工具创新与政社协同机制，实现了募捐规模与资源调配效率的双重突破。互联网募捐平台扩大公众参与，政社协同机制有效破解了资源错配难题，全国性基金会与地方性基金会形成优势互补。在灾后重建阶段，基金会通过“以工代赈”、数字备灾等创新模式，实现经济恢复与社会重建的协同推进，以及特殊群体需求的精细化响应。
总体而言，基金会参与应急慈善，既是政策驱动下制度完善的结果，也是突发事件应对中社会力量自我迭代的过程。基金会的发展实践不仅积累了规模与经验，更推动了应急慈善从碎片化响应走向体系化参与。
三、基金会参与应急慈善的典型案例
近年来，基金会在应急慈善工作中体现出一定的新趋势。现选取2024年汛期水灾和2025年西藏定日地震案例进行介绍。
在灾时救援阶段，在“政府统筹指导+社会组织执行”的政社协同网络基础上，基金会依托全国网络伙伴持续开展救援救助。同时，基金会也在利用数字手段探索更加灵活的救助方式，满足受灾群众的个性化生活需求。
在灾后重建阶段，基金会的工作聚焦“资金定向拨付+民生与产业双轨恢复”机制，资金与物资的分配呈现显著的区域需求、受灾群众需求导向。资金使用还覆盖前线防汛人员物资补给、救援队支持等需求，体现了短期应急与长期恢复的统筹考量。
此次灾害救助中，社会捐赠呈现显著的地缘纽带和行业关联特征。海外华侨、地方侨企积极参与捐赠救灾，体现了社会力量多元参与趋势和本土企业的社会责任担当。但由于汛期灾害呈现多点散发特点，大部分灾害社会关注度较弱，公众参与度相对较低，灾害需求和公众认知的协同性依然有待建立。
表5 2024年汛期水灾统计数据
资料来源：作者根据应急管理部所发布的信息《国家防灾减灾救灾委员会办公室、应急管理部发布2024年全国十大自然灾害》整理制作，网址为https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202502/t20250212_516042.shtml，最后访问日期：2025年12月12日
2025年1月7日，西藏日喀则市定日县发生6.8级地震，造成20万人不同程度受灾，直接经济损失89.45亿元。
此次地震响应工作中，救灾工作进一步细化为三个阶段。在紧急救援阶段，基金会积极筹集资金、采购物资，并提供物资补充、医疗救援等帮助；在过渡安置阶段，基金会积极发起以工代赈、板房安置、家园重建等项目；在灾后重建阶段，则进一步关注生计恢复、社区风险排查和基础设施重建等工作。
此次救灾呈现出更加多元的筹资模式。社会企业大额捐赠与公众小额捐赠形成互补，其中互联网企业、连锁品牌等机构主体成为重要力量，腾讯、字节跳动等企业捐赠额占大额捐赠总额的66.3%。此外，公众人物的参与形成重要补充。同时，腾讯公益、支付宝公益等互联网平台通过流量和技术优势，提高了公众参与效率。
此次救灾响应实践中，政社协同机制进一步得到发展、应用。灾害发生后，应急管理部门与基金会快速开展沟通，国家四级救灾应急响应启动后，应急物资政社协同保障机制同步开启，按照“一个基金会对应1—2个重灾乡”的方式开展精准保障。此次响应中，该机制首次联动交通运输部，为救援物资开通绿色通道，保障物资运输高效顺畅；针对藏区群众生活习惯，基金会及时采购酥油茶砖等特色生活物资，满足受灾群众生活需求。
（三）案例比较观察
1. 政府统筹与政社协同机制日益成熟
两次灾害均形成“中央统筹—枢纽协调—社会响应”的物资保障路径。但相比水灾中以补充需求为主的响应方式，定日地震进一步实现了政社协同机制前置，政社协同从“事后配合”转向“事前嵌入”。
2. 公众关注显著影响资源动员结构
水灾因持续时间长、灾害点分散，公众感知度低，社会捐赠总额有限；而地震因突发性强、视觉冲击大，能在短时间内引发“头部企业+公众情绪”共振，体现出社会关注度对灾害筹资的杠杆效应。
3. 灾害类型决定响应重心
水灾响应更加关注区域联动、人员转移和灾后恢复；地震响应则更强调生活保障、安置点建设和生计恢复。体现了灾害属性对响应策略的结构性约束。
4. 企业参与及企业捐赠凸显
在两次灾害中，企业基金会不仅提供资金支持，还通过技术、平台、供应链等优势参与救灾。例如，腾讯通过“爱心券”重构物资分发逻辑，字节跳动依托传播能力促进公众参与。企业已从“资源补充者”升级为“能力共建者”。
（四）基金会参与应急慈善特征
1. 响应快速性：基金会依托内部预案、合作网络和数字工具，在灾害发生后快速启动救援行动，提高响应效率；
2. 多方协同性：通过与政府、企业、社会组织和志愿者等主体快速协同，实现政策对接、需求获取、资源筹集和项目执行的有效衔接；
3. 阶段适应性：针对灾前预防、紧急救援、中期安置及长期重建采取差异化策略，灾前关注能力提升，灾时保障高效救助，灾后注重韧性恢复；
4. 需求导向性：依据灾区群众实际需求提供精准服务，根据不同地区环境特点和社会习惯有针对性地开展救助及重建工作；
5. 资源整合性：运用数字化工具提升资源募集与分配效率。
总体来看，基金会参与应急慈善的创新路径形成“三维协同”：
主体协同：全国性基金会、地方基金会和企业基金会形成优势互补；
- 技术赋能：数字化工具贯穿全流程，使精准化、高效率成为可能；
- 机制创新：政社协同、社社协同和跨界联动共同构成开放协作的生态系统。
这种创新模式不仅提升了应急慈善的实施效能，更重塑了灾害应对的价值逻辑——从损失补偿转向发展促进，从外部援助转向内生发展。
四、基金会参与应急慈善的机遇与挑战
（一）基金会参与应急慈善的新机遇
应急物资政社协同保障机制构建了分级协作框架，形成“中央调度—社会供给—落地执行”的闭环，从本质上响应了对应急与慈善系统耦合的学理呼吁。此外，政社协同机制为地方政府了解基金会专业价值、落地在地项目创造了条件；同时，这一机制也对基金会提出规范性、系统性、专业性、需求导向等维度的要求，反向推动行业能力的升级。
2. 行业关注度和专业性的提升
随着灾害高发频发成为常态，应急慈善从“偶发议题”转变为“基础背景”，行业关注度呈现“广度拓展+深度深化”的双重特征。越来越多跨领域基金会将应急慈善融入核心业务，实现应急需求与自身专业领域的深度融合。同时，数字技术的应用重构了应急慈善流程，例如基金会发放“数字券”，受灾群众可凭券自主兑换急需物资，从而解决了“捐非所需”的痛点。
（二）基金会参与应急慈善面临的挑战
慈善法落地存在“制度空转”的风险。尽管慈善法明确要求地方政府建立协调机制，但基层执行存在断层困境。同时，由于基层民政部门人力匮乏与基金会数字化能力薄弱，应急公开募捐手续补办备案、强制信息公开等特殊规则难以落实，制度优势无法充分彰显。在部门间的分工与权责分配上，“应急”和“慈善”分属两个部门，部门间的沟通壁垒难以打破。此外，当前政社协同主要集中于物资领域，其他方面的协同机制尚未形成。
2. 行业生态短板限制基金会资源整合
慈善资源募集面临“结构性承压”，即企业与个人的捐赠能力受整体环境的影响有所下降，互联网募捐平台的竞争导致中小型基金会获取捐赠资源的难度加大。行业“个案冲击”导致行业公信力面临危机，在重大事件应对时，易引发社会不满与负面舆情。应急慈善的专业化能力呈现出“断层化”的困境，专业人才缺口显著、专职人员缺乏，人才培养缺乏一定的系统性。行业生态存在“碎片化”风险，捐赠信息披露标准等存在差异，缺乏相对统一的行业共识或行业标准，导致执行和协调难度加大，及行业内的非良性竞争。
3. 机构能力局限阻碍基金会持续参与
基金会的应急响应呈现“运动式”特征，多数基金会缺乏常态化应急机制，长期有效参与应急慈善的机构是少部分。部分基金会将灾害视为“短期议题”，缺乏与机构定位和战略的结合，这既难以保障对灾区需求的精准把握，也错失应急慈善与核心业务结合的机会。资源分配陷入“应急偏好”陷阱，资源过度集中于紧急救援场景，灾前预防及灾后重建虽被视为“救灾工作的大头”，但因周期长、见效慢，资金链易断裂，因此对捐赠人的引导尤为重要。
五、基金会参与应急慈善的发展建议
（二）行业平台机构要加强生态优化，促进资源效能提升
（三）基金会要以能力建设支撑长效参与
